新思考 新尝试
静安区枢纽型社会组织管理模式的探索与实践
上海市静安区社会组织联合会

2011年6月21日 来源：联合时报 第8版专题

提要：随着经济社会快速发展，静安社会组织得到蓬勃发展，但瓶颈与阻碍日益浮现。如何实现对社会组织既 “发展得好”又“掌控得住”？静安区“1+5+X”枢纽型管理模式正是对这一问题的新思考、新尝试。枢纽型管理模式坚持“党建”引领“社建”，及时把党和政府的路线、方针、政策传达到各社会组织，以联盟为新平台，积极融入“共同行动”，创新理念，建立载体，寓党建有效性于主题活动中。组织以能力建设为核心的培训，积极推动公益招投标、政府购买服务社会化，开发一批有民生需求的公共服务项目，指导、协调社会组织承接政府有关民生类项目，成为公共服务体系及司法、行政调解维稳的补充和完善。积极宣传、大力推介领军人物，注重发掘、宣传青年领军人才，帮助他们加强内部建设，提升公信力，打造公益品牌。深入基层、倾听诉求，搭建平台，畅通反映诉求的渠道。加强区域内社会组织之间的资源整合、共享和合作，帮助社会组织不断积累社会资本，降低机构运作成本。今后将在实践中不断完善枢纽型社会组织工作体系，进一步发挥枢纽型组织在社会组织管理、发展和服务中的作用，为建设和谐社会作出社会组织的新贡献。

进入新世纪以来，随着静安区经济社会的快速发展，静安社会组织得到了蓬勃发展，它们以社会需求为动力，以社会公益为使命，以社会服务为宗旨，以社会和谐为目标，成为构建国际静安和谐社区共同体的一支重要力量。社会发展需要社会组织。
一、社会组织面临发展瓶颈，枢纽型管理呼之欲出
在社会组织数量不断增加、功能日益多样化的情况下，社会组织发展的瓶颈与阻碍日益浮现。社会大众对社会组织缺乏系统的认识，对其发展的意义、功能、作用，普遍认知度和认同度还处于偏低的层面。社会组织自身在发展过程中还面临着许多不足：机构规模偏小，管理水平不高，专业人才准备不足，缺少有效系统的专业培训，整合、调动社会资源的能力不强，以公信力为核心的能力建设薄弱，党建有效性有待提高，党和政府的声音向社会组织传递缺少有效的通道，社会组织向党和政府反映诉求的渠道不够畅通，缺少宣传弘扬社会组织品牌和领军人物的平台。传统的重登记轻管理的行政监管方式缺乏发掘整合社会组织资源的有效手段，对社会组织培育发展的政策扶持还显薄弱。面对日益多样化的“民有所呼”，单靠政府这一个“供应商”，越来越应接不暇，甚至力不从心。让“第三方力量”——社会组织参与进来是大势所趋，可以实现服务与需求的“多对多”，并且在政府与社会组织间设置“缓冲带”，这正是我区创新社会管理的突破口。
为进一步促进静安区社会组织的健康发展，2007年中共静安区委、区政府按照党的十六届六中全会提出的“健全社会组织、增强社会服务功能”要求，在全面、系统调研的基础上，深入思考对社会组织如何“发展得好”又“掌控得住”，结合静安区情及时提出了对静安区社会组织实行枢纽式管理的构想，在上海率先成立了静安区社会组织联合会（以下简称“区社联会”），之后又相继成立了5个社区(街道)和劳动、文化、教育（系统）社会组织联合会，形成“1+5+X”枢纽模式。所谓枢纽型管理，是指把同类别、同性质、同领域的社会组织联系起来，并建立工作协调和业务对接关系，在政治上发挥桥梁纽带引领的作用，在业务上发挥引导作用，在管理上按照政府授权承担业务主管单位的职能，促进社会组织自我管理、自我服务、自治自律。通过培育“枢纽型”社会组织参与社会管理，在为社会组织提供有序发展平台和生长环境的同时，积极主动将其纳入政府公共服务体系，让社会组织协助政府解决民生问题，这是社会组织管理体制机制的新思考、新理念，是社会组织发展模式的新选择、新尝试，是新形势下加强社会建设的改革举措和创新成果，开辟了党和政府同人民群众关系的新渠道。
二、枢纽型管理模式的实践与作用
（一）党建引领指方向
1、坚持“党建”引领“社建”
这是“1+5+X”社联会指导、协调、凝聚、服务全区社会组织的政治保证，也是我国社会组织区别于西方非政府组织的显著标志和中国特色社会组织本质的表现。“1+5+X”成立以来，我们搭建了全区社会组织党建工作的平台，把党建工作贯穿于社会组织发展的始终，把引领、服务、凝聚的指导思想和工作方式贯穿社会组织党的工作的始终，为延伸党的执政基础、增强社会组织自身活力打下了基础。
区社联会党总支是“1+5+X”枢纽的龙头。我们以党的十七大精神和科学发展观为统领，以区委每年召开的社会组织工作会议精神为指导，以上海市社会组织规范化建设为标准，坚持“党建”引领“社建”，通过“5+X”及时把党和政府的路线、方针、政策传达到各社会组织，凡是能指导社会组织发展的中央、市委、区委或业务主管部门的文件资料，我们都尽快通过网络、简讯等各种方式及时传达至各党组织，让基层社会组织第一时间了解区情，把握全局，统一思想，使他们感到党组织对体制外新社会组织和党员的关心与重视，从而不断提高与党中央保持一致的自觉性。积极引导“5+X”枢纽及各社会组织党组织努力提升把党的路线方针政策和区委、区政府对社会组织发展的要求化为党组织、党员共同理想和自觉行动的能力，做到在没有行政依托的新组织、新领域中充分发挥党组织的作用，增强了党的凝聚力，巩固和扩大了党的执政基础。
2、创新活动载体，提升党建有效性
我们以党建为社建之灵，以文化为社建之魂，创新理念，建立载体，每年确定一个主题搭建全区社会组织党建活动舞台，寓党建有效性于凝聚力建设中。2008年“1+5+X”社联会联合全区社会组织在静安公园开展了“社会组织回报社会”大型展示活动；2009年，“1+5+X”社联会开展了“迎世博静安区社会组织志愿者行动计划”，有156项活动，13200人次志愿者参加；举办了“迎世博静安区首届社会组织艺术节”活动，有169项活动，35000人次参加；2009年5月23日— 6月1日，区社联会积极响应区领导号召，和柏万青志愿者工作室联手动员社会力量，组织300多名社会爱心人士筹款15万元和学习用品及食品8万余元，赴都江堰石羊镇举办了“守望相助·爱心之旅”结对资助困难学生活动。2010年4月10日在迎世博倒计时20天之际，在南京西路举办了静安区社会组织首届运动会开幕式，近2000名志愿者参加。汶川地震、云南旱灾、玉树地震发生后，区社联会迅速发动全区社会组织，共捐款170余万元。2009年、2010年、2011年，“1+5+X”连续3年先后与石二社联会、江宁社联会联合举办了静安区社区公益节暨公益论坛，提供了近百项公益服务项目，受益人群达8000多人次。
3、以联盟为新平台，积极融入“共同行动”
2010年，为贯彻落实区委“共同行动”区域化党建要求，进一步整合资源，区社联会党总支作为总枢纽，联手区域内各领域社会组织成立“共同行动”工作联盟，以此为新平台带领全区社会组织积极融入“共同行动”，并相继成立青年志愿、社区服务、法律维稳专业联盟为“共同行动”提供专业支持。党总支充分挖掘联盟内外资源，主动对接世博、服务世博，积极参与世博城市志愿服务站、园区志愿者、公交站点平安志愿者等志愿服务工作；发动全区社会组织、群众团队举办“共同行动”党员奉献月主题日活动暨第三届社区公益节，及“月月大篷车，季季作奉献”深入社区、楼宇、工地等各类民生服务活动；开展“世博先锋”优秀志愿者评选表彰、“创先争优”金点子征集、静安区社会组织青年后备人才拓展培训；主动参与“11.15” 火灾现场救助和善后处置等志愿服务工作等主题活动。联盟以机制促长效，为全区社会组织党组织和党员关注民生需求、参与服务民生项目搭建了一个舞台，延伸了社会组织党建工作触角，建立了优势互补、资源共享、合作共赢的社会组织区域化党建工作体系，通过整合服务资源、拓宽服务领域、打造服务品牌，满足人民群众多层次、多样化的服务需求，发挥了党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用。
（二）自我管理强素质
这是枢纽型的“1+5+X”社联会的使命、责任和工作主线。枢纽型管理模式成立之前，区域内基本没有开展过针对社会组织的系统能力培训，但社会组织要求培训的呼声却很高。枢纽式模式成立三年多来，为了提升区域内社会组织的能力建设，区社联会在区民政局（社团局）、财政局等有关部门的支持下，联手“5+X”社联会和相关社会组织组织了15次以能力建设为核心的培训，共1140人次参加。我们邀请有关专家和有丰富实践经验的管理者对区域内社会组织进行财务、法律、档案、创新力、公信力等一系列切合实际的、有针对性的培训，与区社团局联手建立“静安区社会组织能力建设培训卡”，逐一记录培训出席率。
在区民政局指导下，区社联会积极推动社会组织参加市民政局组织的公益招投标，认真组织有关专家对相关社会组织进行指导培训，全程参与招投标工作方案、招投标流程、标书等一系列规范性的样本设计，建立咨询电话解答问题。同时，通过社联会这个平台让社会组织互相交流、沟通，达到经验和成果共享，受到社会组织的普遍欢迎。09年8月静安区有15家单位参与市公益招投标的5个项目，一次性全部中标，中签率为100%。6家单位中标市公益创投项目。
（三）项目承接惠民生
政府购买服务促进了政府职能转移，降低了行政成本，推动了社会组织健康发展，满足了群众多样化的公共服务需求，为改善民生、提升社区管理水平发挥了社会组织的积极作用。政府通过购买社会组织服务达到了“人民群众赢得实惠、政府赢得民心、社会组织赢得发展”的多赢局面。
1、完善制度，规范程序
区社联会配合政府部门制订了本市首个《政府购买社会组织公共服务项目合同示范文本》及《关于承接政府购买公共服务的资质标准》、《政府购买公共服务资质条件评估分值表》，成立了上海市首个社会组织评估事务服务中心，设计了十种具有个性化的调查问卷。从此社会组织承接政府（新增）项目做到了事前有资质评估，事中有监督管理，事后有绩效评估。
2、开发了一批在全市领先、有民生需求的公共服务项目
区社联会积极推动政府购买服务社会化，发挥桥梁纽带作用，指导、协调社会组织承接政府有关民生类项目：为落实市政府“学校等公共场所向社会免费开放”实事项目，在地区办、教育局、体育局支持下，通过调查研究，静安公益场所管理服务中心承接了该项目，向社会发放6973张活动卡，年锻炼人数4万人次，并吸引了曼联上海俱乐部加盟活动。区社联会成立后，从媒体报道获悉，全市民营医疗机构的投诉占医疗系统投诉的75%以上。经过调研，原因是没有一家专门机构对其进行服务和管理。社联会通过与卫生局、财政局沟通，由静安区卫生工作者协会承接了社会医疗机构管理项目。三年多来投诉率下降70%，未再发生一起严重的违法医疗广告，医疗质量明显提高，受到了民营医疗机构和社会的好评。经区社联会牵头联络，在区文化局和财政局支持下，文化社联会承接文化服务项目，大力推进群众文化，组织实施文化“五送”（学校、社区、楼宇、部队、工地），仅09年组织各类活动696场次，参与人数27612人次，受益面达17万人。2010年8月文化社联会组织文艺社团，冒着百年不遇持续高温，到工地为农民工兄弟演出，丰富多彩的节目表达着对城市建设者的深情和关爱。
3、降低了政府行政成本
为整治马路“脏、乱、差”，提升旧住宅小区环境，上海洪智城市小区管理服务中心承接了市容协管、整治项目，为静安区获得“全国文明城区”作出了贡献。社会组织的参与在原有发现机制、处置机制的基础上，又增加了固守机制，这三个机制结为一体，组成了长效管理机制，这是社会组织对公共服务体系的完善和补充。
通过社会组织承接政府公共服务项目，不仅优化了资源配置，而且达到了提高效率、降低成本的目的。如目前静安共有刑释解教人员900多名，若由政府部门直接管理，一方面要牵涉很多的人力、财力，另一方面效果并不一定最好。但是通过发挥区社会帮教志愿者协会和洪智中心的作用，实现了帮教工作向监狱和社区双向延伸，通过吸引社会资本和资源等多种途径为刑释解教人员解决了落户、就业、子女就读等困难。而每年政府仅投入50万元左右，取得了成本降低、效率提高的良好效果。目前静安帮教对象的重新犯罪率为零，世博期间也未发生帮教对象重大违法行为。
三年多来区政府不断加大购买社会组织服务力度，据财政局统计： 2010年全区购买社会组织服务总额达到6450万元。较2007年有成倍的增加。据不完全统计，新增就业岗位近800人。
（四）维护稳定促和谐
维护稳定、促进和谐是社会组织的社会责任。枢纽型管理模式成立之前，区域内也有社会组织参与一些矛盾化解工作，由于自身力量单薄，尚缺乏资源整合能力和化解能力，影响有限。成立“1+5+X”枢纽模式后，通过整合资源、形成合力，化解了数十起群体上访矛盾，有的甚至是近十年久拖未决的老大难案件。为打造平安世博，发挥社会组织作用，区帮教协会和区社联会分别建立了 “迎世博、保平安”协调小组机构，“平安世博、志愿奉献”信息快速反应机制，走访各监狱，排摸世博期间刑释解教人员，做到心中有数，上门慰问刑释解教人员，做到以情感人。2010年5月2日洪智安保民兵汪世杰、杨浩星同志在巡逻时抓获一名潜逃6年之久、诈骗金额达69.5万元的通缉犯，被市安保指挥部荣记三等功。
2008年，区司法局、区人保局、区社联会经过协调沟通，成立了人民调解委员会，承接劳动争议案件的调解，维护劳资双方的合法权益，推进和谐劳动关系的建立。目前拥有组织会员114个，个人会员700余名，他们在工作上坚持“咨询先行，能调尽调、重调慎裁、自愿和解”的原则，建立了“快速处置，个性援助，明理释法、注重实效”的调解机制，“情、理、法”三管齐下，取得了很好的社会效益。共同参与了1400多件劳动争议调解工作，调解成功率超过75%。
社会组织作为第三方，在化解过程中既讲法，也讲情，刚柔并济，本着以和为贵的方针，从情感上疏导、政策上剖析、法理上处置。在维护稳定中作为司法、行政调解的补充和完善，促进了社会和谐，为树立国际静安的良好形象作出了应有的贡献，受到了党和政府、人民群众的肯定。
（五）人才培养促发展
这是“1+5+X”社联会影响力不断扩大的关键所在。一个优秀的领军人物，以其人格魅力、影响力和号召力，对于社会组织的发展具有极其重要的作用。
1、领军人物脱颖而出
枢纽型管理模式成立之前，我区社会组织中虽有一些先进人物，但社会影响力不大。成立“1+5+X”后，区社联会充分利用枢纽平台，积极宣传、大力推介、弘扬领军人物先进事迹和思想，搭建舞台，为领军人物脱颖而出创造条件：静安寺街道老年协会秘书长柏万青已成为当今上海最耀眼的百姓明星被评为“光荣与力量——2008《走近他们》年度十大人物”、第三届上海市“十大平安英雄”、全国“十年法制人物”；洪智城市小区管理服务中心理事长王元洪当选市人大代表，当选第二届上海市“十大平安英雄”；木兰拳协会会长应美凤被选为第29届奥运会火炬手，出席全国妇代会；静安区社会帮教志愿者协会会长康志坚荣获第三届上海市“十大平安英雄”、市五一劳动奖章、“上海慈善行为奖”和“世博安保先锋”的称号；青凤老年生活护理服务社创始人徐青凤、现任主任方佩儿分别被授予“上海市十佳为老服务楷模”、“全国为老服务突出贡献奖”称号、他们作为社会组织的党员领军人物，发挥着共产党员先锋模范作用。市社会发展研究会常务副会长徐中振认为，静安区社会组织党员领军人物来源于基层，扎根于群众，在社会关系网络和社会组织联系中成为重要的活动组织者和积极的活动参与者，确立了他们自身在网络关系中的枢纽型地位和主导性作用，从而使党的工作具有更加广泛的社会覆盖面，使党的组织和功能具有更加丰富充分的社会活力，使党的领导核心地位具有更加深刻的社会影响力和凝聚力。
区社联会在发掘、宣传上述这些领军人物作用的同时，注重大力发掘、宣传青年、白领、海归人士中的领军人物，让这些社会组织青年领军人物展示才能、服务社会，在年轻人中产生了积极的反响。如：把公益作为使命的上海益优青年服务中心理事长张宁；曹家渡社区青年联谊会理事长— “好人”钱昌昊；上海微笑青年公益服务中心理事长徐峰；“把英雄梦移植到公益空间”的上海音速青年志愿服务中心理事长严洪等。
2、社会组织品牌凸显
发展经济需要品牌，发展社会组织同样需要品牌。没有公益性社会组织的大发展，就没有公益事业的大发展。枢纽型管理模式成立之前，我区公益类的社会组织比例不高，有影响力的社会组织更少。成立“1+5+X”枢纽模式后，区社联会在区民政局等有关部门的支持下，通过提供咨询、释疑政策等多种形式，大力发展公益类社会组织，先后引进、培育、发展了50余家公益类社会组织。（截止2011年5月统计，社会组织397家，每万人14家，市平均每万人7家）。在新增的承接政府项目中，80%的项目由这些社会组织承接。“1+5+X”配合市、区民政局，根据《上海市民办非企业单位规范化建设评估标准（试行）》，邀请市、区民政局有关领导、社会学家、专家，连续三年对区域内社会组织进行专题培训和业务指导，帮助他们按照“标准”规范管理，加强内部建设，提升公信力，参与规范化建设评估。三年前静安区没有一家民非单位获得A级，三年后，静安区先后有3家社会组织被评上五A级单位；9家四A级单位；13家三A级单位，获A类民办非企业单位的数量在全市名列前茅。
在迎世博600天行动中，区社联会获“特别贡献奖”，五家社会组织获“先进”，区社联会与南西金钥匙服务中心获上海市志愿者协会颁发的“上海市志愿服务先进集体光荣称号”，19家民非单位被评为“2010年区劳动关系和谐单位”。2009年1月，区社联会党支部被评为区“两新”组织“五好”基层党组织，2010年2月区社联会获国家民政部颁发的“全国先进社会组织”称号。
（六）搭建平台听诉求
这是“1+5+X”社联会贯彻党的十六大、十七大“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面作用”的重要途径。枢纽型管理模式成立之前，社会组织要向党和政府反映在发展中遇到的问题和困难，往往很难找到相应的部门。“1+5+X”枢纽模式成立后，区社联会重视制度的建设和落实，通过建立向区委、区政府的专报制度、与区民政局联席会议制度、建立社会组织服务网站和热线电话、每季党建负责人和会长的例会制度、联系基层社会组织制度、新注册社会组织访问联系制度等，充分发挥联系党和政府的枢纽作用，通过深入基层、开展调查、倾听诉求，对社会组织在发展过程中遇到的困难和问题及时向有关部门建议、反映，帮助他们排忧解难，畅通反映诉求的渠道。如：建议政府建立静安区社会组织孵化基地；在区社联会建立大学生见习基地；指导民非单位参与劳动关系和谐单位评选；在白领青年中建立社会组织；组织社会组织的人大代表和政协委员在两会召开期间建言献策，向区人代会提交 “将社会组织发展纳入十二五规划”建议等。上述建议得到区委、区政府和有关部门的重视和采纳。
（七）整合资源促共享
“1+5+X”作为枢纽平台，可以充分发挥资源整合作用。枢纽型管理模式成立之前，由于缺少平台，各社会组织之间联系甚少，资源得不到整合和共享，作用得不到充分发挥。成立“1+5+X”枢纽模式后，区社联会将已成立的专业化社会组织按注册所在地告知所在社区社联会，使原本没有业务关联的社会组织找到了相互交流合作的平台，帮助社会组织不断积累社会资本，降低机构的运作成本。枢纽型社会组织内的会员单位，通过以章程为纽带达到联合和衔接，这种模式大大加强了区域内社会组织之间的资源整合、共享和合作，增强了双方的互信和凝聚力。首先，当专业化社会组织在发展中遇到困难时，枢纽型社会组织为其提供的解决渠道更为便捷、实效。其次，作为枢纽型社会组织的成员，专业化社会组织之间，在发展中又可相互支持，加强合作。枢纽式管理的内涵随着实践的深入而不断得到丰富。
“1+5+X”社联会枢纽管理模式诞生以来，国家民管局孙伟林局长、上海市委、市政府领导来静安区调研指导，给予关心。我会有关同志多次参加国内社会组织相关论坛，分享经验、交流体会。有关兄弟区、社会学者来我会共同探讨交流。著名社会学家邓伟志教授说：“在社会组织发展和培育上，静安走在了前列。”上海大学副校长、著名社会学者李友梅教授说：“静安区在2007年就成立了社会组织联合会，这个联合会密切关注自己的发展与社会需求的相适应，尤其是适应老年人需求的各种社会组织活动。根据社会需求的变化，这个联合会的思考正在不断深入，他们提出了社会公共服务项目的策划与设计如何更贴近公众的需求，以及相关的策划和设计人才的队伍建设等问题。从静安区的这些实践看，人们已经意识到在社会建设中更需要精神文明建设，如果一个城市的精神文明能够高于物质文明，市民有了更强的法律意识并能重视公共事务，就可以将其市民培养出与这个精神文明相适应的现代公民来。”
三年多来，静安区委、区人大、区政府、区政协领导高度重视社会组织建设发展。区委、区政府把社会组织的培育发展写进了工作报告。区委、区政府主要领导多次召开专题座谈会、调研会，听取社会组织意见、建议，并给予有力支持。2007年9月至今，区委、区政府先后召开两次全区性的社会组织建设与发展工作会议。举办三次全区性的社会组织论坛，对社会组织的发展提出了新的希望和要求，区社建办、区民政局、财政局和“5+X”的业务主管部门人保局、教育局、文化局，社区（街道）等有关部门给予指导关心。2009年市社会建设会议提出“探索、支持枢纽型社会组织发展”，2010年中央政法委提出“积极培育枢纽型社会组织”，同年12月《中共上海市委制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出：“加强枢纽型社会组织的建设，发挥枢纽型社会组织管理、发展和服务中的重要作用。”这是领导对枢纽型运作模式的肯定，我们深受鼓舞，更坚定了信心。我们将以十七大提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”为指导，在区委、区政府的领导下，站在新的历史起点上，进一步解放思想，认真总结，学习兄弟区的先进经验，优化社会组织的人才结构，立足创新、创意，开发出更多符合民众需求的公共服务产品，让更多的人民群众共享改革开放的成果、共享社会管理创新的成果。在实践中不断完善枢纽型社会组织工作体系，进一步发挥枢纽型组织在社会组织管理、发展和服务中的作用，推动社会组织健康发展，为建设和谐社会作出社会组织的新贡献。
“四时更变化，岁暮一何速”。21世纪第一个十年已经过去，新十年的帷幕正徐徐拉开。2011年，是我们伟大的中国共产党建党九十周年，是我们伟大祖国“十二、五”规划的开局之年。时代在召唤着我们，让我们满怀深情揖别难忘的时光，带着希望和憧憬与新的岁月相拥，在党的十七届五中全会精神的指导下，按照“十二、五”规划描绘的蓝图，谱写社会组织发展新的篇章。